中国首条民资控股高铁即将开工
今年11月底,国家发改委审批通过了杭绍台铁路的项目报告,项目核准已经基本完成,招标可能会在明年一月左右开始,而招标方案近期就会完成。
经济观察报 · 2016-12-22 15:52

全国有超过30座山峰被叫做九龙山,位于浙江绍兴市和台州市之间的九龙山只是其中的一座。

尽管没有一个独特的名字,这座山峰却即将拥有一个特殊的项目——12月底,一条全场8.823公里的隧道即将在此处施工,这条隧道是杭绍台(杭州至绍兴至台州)的组成部分,也是这个项目的第一项工程。这条铁路大概率的将会成为中国第一条民资控股的高速铁路,如今,这条铁路只差临门一脚。

今年11月底,国家发改委审批通过了杭绍台铁路的项目报告,发改委相关人士告诉记者,项目核准已经基本完成,杭绍台铁路就等着最终的投资招标。一位接近这一项目建设的人士表示招标可能会在明年一月左右开始,而招标方案近期就会完成。

复星集团和它所代表的民资联合体是此次招标有力的竞标者。复星旗下负责PPP投资的星景资本CEO温晓东向记者介绍了目前这一联合体所制定的竞标方案:杭绍台高铁项目预计投资448.9亿,项目资本金占比30%。民营资本将会在资本金中占据51%的比例,项目资本金其余部分将会由绍兴、台州两地方政府以及铁路总公司各自出资。资本金以外的部分则来自于银行贷款。

2015年12月杭绍台高铁进入国家发改委社会资本投资铁路示范项目名单,在经过一系列方案讨论后,今年6月,浙江省最终敲定了一个由民资绝对控股杭绍台铁路的方案。这是一个大胆的方案,在中国数十年的铁路建设历程中几乎寻找不到样本,或者说,找不到成功的样本。

中国的“民资入铁”经历了漫长的轨迹,在接近15年的时间中,吸引民间资本进入铁路一直是政府既定的政策,但一直缺乏足够有震撼力的案例——仅有的少部分案例不仅民资占比较少,而且都集中在煤炭、矿石等资源性的民营企业。

杭绍台因此被给予厚望,从去年12月被确定为示范项目到数天后的动工,整个前期可行性研究以及融资方案的确定都格外的迅速。在短短一年的时间中,这条铁路已然将要进入先期施工的阶段,这一速度要远远超过普通高速铁路的筹备时间。

在杭绍台铁路迅速推进的背后,中国的民间投资增速刚刚经历了一次罕见的下滑,2016年1至7月民间投资增速从10%一路下滑至2.1%。国务院、各部委的督查组因此多次奔赴地方,调研民间投资情况,了解下滑的原因,在这其中就包括铁路民间投资。

按照计划,4年后杭绍台铁路将会建成通车。同年,中国的高铁线路将会达到3万公里,数万亿的投资需求将被释出。从杭绍台始,中国民资将会在中国基建中扮演何种身份这一问题,也将逐步得到解答。

敲定意向

杭绍台铁路项目在2016年动工是浙江省政府既定的目标。台州铁路建设办公室工程师王勇胜告诉记者,在今年3月制定的工作计划中有两个重点,一个是杭绍台铁路工程可行报告的上报和获批,一个是杭绍台铁路先期工程动工。

2010年6月,在原铁道部报送发改委的《关于报送长江三角洲地区城际轨道交通线网规划方案(2010年调整)的函》中,“杭州—台州—温州”城际轨道交通项目被明确提出,其中的杭州至台州段即目前的杭绍台铁路。

虽然被称作杭绍台,但实际要新建的路段仅有绍兴和台州两市区域内的路段,杭州至绍兴的路段将延用既有的杭宁(杭州至宁波)高铁。这条铁路将会从绍兴北站出发,一路贯穿越城、新昌、天台、温岭等县区,全长224公里,共设9个站点。

2015年12月,杭绍台铁路被列入了发改委公布的首批8家社会资本示范项目名单。隔年2月的一次杭绍台铁路PPP座谈会议让民资入铁的方案逐渐清晰,在这次会议中复星、吉利以及万丰奥特等民营企业也首次接触到杭绍台高铁的项目。

绍兴、台州两个主要负责此次项目推进的地方政府开始了一轮频繁的民企对接。一位绍兴当地企业的相关人士向记者表示,在2016年年初当地政府开始接触各个龙头企业,希望企业参与到杭绍台高铁的建设,地方政府表示企业只需要填写一张意向函,注明自己希望投资的金额即可。

一切都非常迅速,短短数月一轮意向就已经敲定,绍兴铁道建设办公室相关人士表示仅在绍兴一市,表达了投资意向的企业就有七家。

当然,意向仅仅是意向。上述绍兴企业在填写了意向函后许久都没有再得到政府的进一步接触。他们也并不能保证在杭绍台投资方案落定后,一定会符合此前的预期。

这家企业在近年有多宗投资案例,为此,企业专门成立了相关的投资部门。每一次投资前都会由投资部门进行测算,对于项目进行评估。而杭绍台铁路是一个例外,这个投资意向由公司领导和地方政府直接沟通,投资部门甚至并不清楚相关情况。由于彼时地方政府并未提供更精确的投资方案和项目可行性报告,投资预测也无从做起。

当时的绍兴和台州政府正在专注的是杭绍台铁路的投融资方案。根据台州铁道建设办公室相关人士的介绍,最初的多版方案都是以民资相对控股的思路进行制定的。民资绝对控股的思路是由浙江省政府在6月提出,“当时就认为,既然要做成典型,那不如一次就到位”,参与方案制定的相关人士表示。

民资联合体形成

温晓东刚刚参加完一个会议,从今年6月以后,几乎每一周温晓东就要参加一次与杭绍台铁路相关的会议。

2016年6月,在浙江省政府最终确定民资绝对控股的思路后,星景资本进行了内部讨论,经过讨论星景资本认为这一思路与其对高铁投资的意图更为符合。实际上,在此前星景资本也曾经参与了济南至青岛的PPP项目,但最终并未签约,原因在于济青高铁只希望民营资本在项目中扮演投资人而非控股人的身份。

此后,复星集团与有投资意向的民营企业进行了一轮商议,商议的结果是由复星集团作为代表,建立一个民资联合体参与杭绍台高铁的竞标。

地方政府乐见其成,一位参与此次项目推进的政府人士向记者表示,政府也更希望民营企业推出一名代表人,这样操作起来流程更为方面,对于这个这一联合体,政策方只有一个要求:必须是百分之百全部是民营企业。

流程是让地方政府推动者颇为头疼的一件事情,以往的铁路几乎全部都是由铁总控股,整个行政审批流程都是铁总进行,因此铁总有一套驾轻就熟的系统应对每条铁路的行政事项。但在杭绍台项目中,按照目前的意向,铁总在整体股份中仅占百分之十几的股份,整个项目的都是由绍兴、台州两个市级单位主要负责推动的。

台州铁路建设办公室工程师王勇胜告诉记者,在11月发改委批复项目之前,已经完成的分项工作超过60项,在审批完成后,到开工前还有30项分项工作要做。“与常规铁路不同,这条铁路牵涉的范围和主体极广,这种模式此前又没有可以借鉴的案例,工作压力还是很大的”,李勇胜表示。

两个地方政府快马加鞭以及复星为代表民资的强烈意向促成了9月份杭绍台高铁投资意向合同的达成。参与意向合同的三家民营企业分别是复星集团,吉利控股以及万丰奥特控股,同时还有其他两家民营企业也表示了意向。

尽管民企之间的投资比例尚未确定,但按照温晓东的表述,除复星外,包括吉利、万丰等在内的其他LP(有限合伙人)投资企业的投资额度每家不低于1亿人民币。

245公里外的样本

从绍兴起,沿着G60高速一路向西南方向行驶,245公里后就会到达衢州市,在这里曾经诞生过浙江第一条民资入股的铁路项目——衢常铁路。

2005年国务院出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,在其中明确提出要鼓励非公有资本进入包括铁路在内的垄断行业。

同一年,衢常铁路建设方案敲定,由民营企业常山水泥公司与原铁道部和浙江省常山县政府三方共同投资兴建,常山水泥公司占股32.5%。2006年,浙江铁路集团入股,常山水泥的股份被稀释为18.8%。2007年,铁路通车前两个月,常山水泥的股份被转让给中国建材集团,至此衢常铁路中的民资股份全部退出。

这是超过十五年中国“民资入铁”全景中的一角,整个民资入铁的全景都因为民资的相继退出或者运营建设不善而显得模糊不定。“你几乎说不出什么成功的民资入铁案例”,国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚向记者表示。在罗仁坚看来,民资入铁的难点不在于民资如何进入,而在于后续如何运营,如何盈利以及如何退出。

这也是杭绍台铁路需要面对的。按照目前的方案,在铁路建成以后,将由民资联合体、地方政府以及铁总共同成立一个由民资控股的管理公司,再由这个公司委托铁总进行线路的运行。

杭绍台铁路位于我国人口密集经济发达的浙江沿海地区,建成后预计每年单向运输人次将会达到4000万。温晓东告诉记者,从目前的测算,剔掉运营成本以外,杭绍台铁路全部收回投资需要30年的时间。而杭绍台的特许经营期限也为30年,其中建设期为4年,运营期为26年。

地方政府正在为此制定一个让民资安心的方案,台州铁路建设办公室相关人士向记者表示,这一个尚未确定的方案首先包括了可行性补贴,它意味着如果铁路运行后运输车次达不到双方制定的一个标准,地方政府将会为民资联合体提供补贴。其次,地方政府还会提供一个更为灵活的退出方案,民资并不用真正等到30年特许经营到期后才能交易转让手中的铁路股权,从而实现从铁路中退出。

在双方的交涉中,复星为代表的民资联合体还有可能会获得地方政府提供税收优惠,同时一些高铁站附近的土地资源也有可能会被置换到项目公司中。温晓光表示,他们最看重的并非铁路运营产生的直接收益,而是整个铁路所带来的产业价值——复星可以利用这条铁路线路拓展自己的物流、商业开发等产业的空间。

温晓东向记者表示,如果最终由复星所代表的联合体完成竞标,民资股东将会推动铁路运这条铁路成为中国铁路的一个试点,包括无线网络等一系列新的服务和设备将会在这条铁路上首先使用。“等这条铁路运营时,就算乘客对于这条铁路修建的资金来源一无所知,他也一定会发现这条铁路与全国任何一条高速铁路都完全不同。”温晓东雄心勃勃的说到。

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